북한의 토지정책

 

제목 : 북한의 토지이용과 남북한환경협력방안
작성자 : 조병현 날짜 : 2013-01-28 조회수 : 2093









제5장. 북한의 토지이용과 남북한환경협력방안:



- 산림지와 농업용지 이용 중심



김 정 인*



1. 들어가는 말



남북이 분단된 이후 남 · 북한은 서로 독자적인 국토정책에 근거하여 토지를 이용하여 왔다. 과거 30년 동안 남한은 국토종합계획 아래 비교적 효율적인 국토의 이용을 추진하여 왔으나 북한은 남한보다 훨씬 경직적이고 비효율적인 국토계획 및 토지이용정책으로 효율적인 토지 이용을 하지 못한 것으로 평가되고 있다. 비효율적인 국토의 이용은 북한에 심각한 환경오염을 유발시키거나 자연 자원의 소모를 많이 가져왔으며 북한이 겪고 있는 소위 3亂인 식량난, 주택난, 에너지난과 산림의 황폐화는 비효율적인 토지이용 정책에 기인하는 것이라고 보아야 한다.



그러나 독일 통일의 과정에서 발생과정에서 보았듯이 남북한도 통일 이전에 여러 가지 복잡한 토지 문제에 대해서 해결방안을 사전에 검토할 필요가 있으며 통일비용을 줄이기 위해서도 환경 친화적인 국토관리와 토지이용의 계획 체계를 장기적인 안목에서 수립할 필요가 있다. 그러나 아쉬운 점은 지금까지 북한의 토지 이용에 관한 연구가 주로 토지소유권 문제에 초점을 맞추고 있다는 것이며, 종합적이고 효율적인 한반도의 구토이용계획이 없다는 것이다. 나아가 북한지역의 토지이용에 대한 방안과 함께 남북한 환경협력에 대한 연구가 매우 부족하다는 현실이다.



본 논문에서는 통일에 대비하여 종합적인 토지관리 체계의 구축과 남북한 환경 협력방안에 목적을 두고 있다. 일반적으로 북한의 토지에 관련된 연구 분야중 가 장 중요한 것은 통일이 이루어질 경우 북한지역의 국유 재산, ①농지, 임야 등의 토지재산, ②기업소유, 협동단체공장 등의 산업재산, ③도소매 상업 등의 서비스 재산, ④기타 주택 및 관련 복지시설 등 광범위한 국유 토지의 소유와 이용에 대한 것이 주가 될 것이다.



국유 토지 중 상당 부문은 사유화 진행이 불가피할 것으로 보이며, 이를 위해서는 법과 제도의 정비, 토지조사 및 분류, 사유화 계획의 수립 및 집행, 관리 등 일련의 과정을 거쳐야 할 것이다. 뿐만 아니라 이 과정에서 소유권분쟁과 부동산투기 등으로 인한 천연자원의 소모 및 난개발의 가능성 등 각종 사회갈등이 표출될 가능성이 크므로 이를 사전에 미리 안정적으로 공동의 협력으로 해결해나가야 할 것이며 이는 막대한 통일비용을 줄이는 효과도 있을 것이다.



본 논문에서는 산림과 농업용 토지에 대한 이용을 보장하면서 환경친화적으로 개발할 수 있는 방안에 대해서 남북한 환경협력을 유도하는데 목적이 있다. 이러한 점을 염두에 두고 2장은 북한의 토지체계를 검토하였으며, 3장은 토지 이용 현황을 산림과 농업용지를 중심으로 고찰하였으며, 4장에서는 환경친화적 산림토지와 농지 이용을 위한 남북한 환경협력방안을 제시하였다.



2.북한의 토지 제도와 법률체계



2.1 북한의 토지제도



북한 토지제도의 역사를 보면 대부분이 국유화의 과정임을 알수있다. 북한은 1946년 3월 토지개혁을 실시하여 일본인과 친(親)일본 인사들이 소유하고 있던 토지 1,000,325정보(경지 983,954정보, 대지 16,371정보)를 무상으로 몰수한 후 이 중 981,390정보를 머슴, 품팔이 등의 고용농민과 토지를 소유하지 못하였거나 적은 토지를 소유하고 있는 농가 724,200가구에 무상으로 분배하고 나머지는 국유화시켰다.



1947년 3월에는 묘지를 제외한 전 산림을 몰수한 후 국가관리 아래 두었고, 이어 1947년 12월에는 도시토지를 모두 국유화 조치하고 사적인 임대차제도는 폐지하였다. 또한 1954년~1958년 기간 중에는 모든 토지의 국 · 공유화 및 집단농장화를 이루었고(기존의 부분적인 개인 소유권 완전 박탈), 1972년 12월의 사회주의 헌법에서는 모든 생산수단의 국가 및 협동단체소유권을 천명하였다. 이후의 토지소유 및 이용에 관한 주요 조치들은 다음과 같다.



· 1977. 4 : 토지법 제정(토지소유제도 및 이용계획, 관리원칙 천명)



· 1992. 4 : 도시경영법 제정(도시 및 농촌의 건물과 시설물들의 보호관리, 도시와 마을의 계획적인 경영방침 규정)



· 1993. 10 : 토지임대법 제정(북한 내 외국인 및 외국기업에 대한 토지임대제도 시행)



· 1993. 10 : 건설법 제정(건설총계획의 작성과 실현, 건설설계 및 시공, 준공검사에서의 규율 등 규정)1)



2.2 북한의 토지소유 및 법률체계



북한의 토지관련법 체계는 남한에 비하면 상대적으로 단순하다. 사적 소유 및 매매 · 양도 · 저당 등이 허용되지 않기 때문에 공공의 목적을 위한 토지이용 규제가 필요 없으며 따라서 법률내용이 모호하고 선언적인 경우가 많으며 객관적인 기준과 명료한 내용 그리고 공식적인 절차를 강조하는 현대적인 토지법체계와는 달리 자의적인 해석의 여지가 많다.



북한의 토지관련법은 아주 기초적인 사항만을 규정하고 구체적인 내용과 방법은 당이 정하는 대로 수행하고 있는 것으로 판단된다. 북한의 토지법 체계는 사회주의적 소유관계를 선언한 "조선민주주의 인민공화국 사회주의 헌법"을 기반으로 크게 6가지 법으로 구성되어 있다.



토지법은 북한토지관리의 기본법이며, 북한토지정책의 근거가 된다.2) 주요한 내용은 토지소유, 토지보호, 토지건설, 토지관리, 특수지역성역화에 대해 규정하고 있으며 국토건설총계획 및 토지용도구분에 대한 규정도 포함된다. 도시경영법은 도시계획 기본법으로서 공원, 수도, 하수도, 도로, 하천관리를 규정하고, 건축 및 건물관리 관한 규정도 들어 있다. 산림법은 산림의 보호에 대해 규정하며 산림의 용도를 구분하고 있다. 대외경제개방관련법률은 투자유치 및 경제활성화를 위한 대외개방책 차원에서 토지이용권을 규정하고 있다. 토지임대법은 외국기업의 북한 내 토지임대 및 이용권에 관한 규정하고 있다. 마지막으로 자유경제무역지대법은 자유경제무역지대 건물양도 및 저당에 관한 규정하고 있다.



<그림 1> 북한의 토지관련 법률체계





북한에는 1946년 토지개혁 당시 토지소유관련문서는 소각되어 토지등기부가 폐지 되었음으로 남한의 지적 및 등기와 같은 독립적인 법령은 없는 것으로 추정된다. 또한 주택에 대한 이용권을 부여하고 있지만 매매가 불가능하기 때문에 건물등기부도 없는 것으로 추정된다. 그러나 국토관리의 일환으로 '토지대장' 및 '건물대장'은 존재하며 토지대장 및 건물대장은 등록제도에 기초하여 작성하였다. 토지대장에는 토지 등록 대장, 토지이용 허가 정리부, 지적도, 토양도, 토지정리설계도 등을 포함하고 있다.



2.3 북한의 토지이용관리 체계3)



2.3.1. 중앙 및 지방조직



북한은 중앙에는 정무원 산하의 국가건설위원회, 지방은 도인민위원회 산하의 지방행정경제위원회가 토지 및 계획문제를 통합 관리한다. 정무원은 기존의 토지용도변경 및 기타 중요사안만을 관장한다. 현실적인 토지관리의 핵심기관은 지방행정경제위원회이다. 토지뿐만 아니라 체제유지를 위한 인구이동통제, 토지 및 건물관리, 지역의 경제정책 수립 등 중추적인 역할을 담당한다. 그러나 실제 토지이용 및 관리는 토지를 직접 이용하는 기관이 담당한다.



2.3.2. 중앙과 지방조직의 관계



중요한 의사결정에 관한 한 지방은 중앙의 결정에 복종해야 한다. 일반 행정업무에 관해서는 도 인민위원회로 대폭 이양되어 있으며 의사결정에 관한 한 철저한 수직적 관계로서, 중앙과 지방간의 "협의"는 없다.



<표 1> 남북한 토지관리조직의 비교





2.4 토지소유의 형태



북한의 토지소유 형태는 국가소유권, 협동단체소유권, 개인소유권으로 나누어지며 국가소유권은 전체 인민 소유권으로서 국가가 전체 인민을 대표하여 소유한다. 협동단체소유권은 협동경리에 들어 있는 근로자의 집단 소유이며 다만 협동단체가 소유권의 담당자가 된다. 개인소유권은 근로자들 개인적이며 소비적 목적을 위하여 소유한다.



북한 토지는 국가소유권 또는 협동단체소유권의 대상만이 될 수 있으며 개인 소유권의 대상이 될 수 없다. 모든 토지는 인민의 공동소유로 매매의 대상이 될 수 없다. 그러나 터밭 경작으로부터 생산한 생산물은 개인소유권을 인정한다. 국가소유권의 대상은 기본적으로 제한이 없으나 지하자원, 산림자원, 수산자원을 비롯한 모든 자연자원과 중공업, 경공업, 수산업, 임업을 비롯한 주요 공장, 기업소, 항만, 은행, 교통운수, 체신, 방송기관, 학교, 중요문화시설이다. 공장용지와 임야는 오로지 국가만이 소유한다. 농지는 국가소유도 있지만 주로 협동단체의 대상이 된다. 주택의 경우 국가가 건설하여 그 이용권을 노동자, 사무원, 협동농민에게 부여한다.



협동단체소유권의 대상은 농업용 토지와 건물, 농업용가축 (부림짐승), 농기구, 고기배, 중소공장과 기업소, 문화보건시설 등 그밖에 경영활등에 필요한 대상들이 있다. 개인소유권은 개인적이며 소비적인 목적에 국한한다. 개인소유권의 대상으로는 살림집, 가정 생활에 필요한 가정용품, 문화용품 그 밖의 생활용품과 승용차, 그리고 구입하였거나 상속 혹은 증여 받은 재산, 터밭 경리에서 생산한 생산물 등이다.



북한은 토지의 용도를 농업토지, 주민지구토지, 수역토지, 산림토지, 산업토지, 특수토지 등 6가지로 구분(1977년 토지법)하고 이에 따라 이용 주체를 제한하고 있다. 각 이용주체가 국가소유의 토지를 이용하려면 토지용도에 따른 허가기관으로부터 토지이용허가를 받아서 토지를 용도에 맞게 허가된 범위 내에서 이용하여야 하며 토지등록의 정확성을 위하여 토지를 이용하는 국가기관 · 기업소 · 단체는 토지의 변동상황을 해당기관에 제때에 알리도록 하고 있다.(토지법 제78조)



토지이용에 대한 감독통제는 각급 인민위원회와 정무원 및 지방행정경제위원회의 지도하에 국토관리기관이 통일적으로 하고 있다.(토지법 제7조)4) 그러나 과거 10년간 경기 침체의 영향으로 산업 단지의 토지 개발은 없는 것으로 추정되며 단지 식량 생산 증산을 위한 토지개량 사업이 주요 정책이 되었다.



북한에서는 토지이용권에 대해 내 · 외국인에게 상이한 기준을 적용한다. 국내주민에게는 토지이용권을 엄격히 제한하나 외국인에게는 기본적인 토지이용권을 허용한다. 토지법에는 텃밭에 대한 토지이용권 규정을 두고 있으며 20-30평 범위 내에서 개인의 토지이용을 보장한다. 또한 텃밭에서 나오는 산출물의 개인소유와 그에 대한 상속권을 보장한다. 그러나 텃밭과 관련된 토지이용권을 사유재산권으로 허용하지는 않는다.



외국인에 대한 토지이용권은 외국투자유치를 위해 토지임대법에 근거하여 기본적인 토지이용권을 허용한다. 투자와 관련하여 국가가 최고 50년까지 외국인에게 토지임대를 허용하며 기본적으로는 토지이용권을 사유재산권으로 허용(즉 양도 및 상속을 인정)한다. 그러나 임대기관의 승인을 받도록 규제하고 있어 제한적인 토지이용권을 허용하고 있다.



<표 2> 북한의 토지 소유형태





3. 북한의 토지 이용 현황



3.1 토지이용 체계



3.1.1. 토지이용의 계획체계



북한에는 크게 3종류의 법정계획이 있다. 첫째, 전국국토건설 총계획은 한국의 특별법인 국토건설종합계획과 유사하다. 그러나 북한은 토지법에 간단한 5개 조항이 있을 뿐이다. 그 이유는 북한에서는 국토계획의 중요성이 높지 못하기 때문이기도 하지만, 세부적인 지침이 수령의 교시나 현지 방문지도 등의 형태로 집행되는 일이 많기 때문일 것이다. 국토건설 총계획의 계획기간은 30-50년의 장기계획으로 설정하고 필요한 경우 이를 단축할 수 있도록 융통성을 가지고 있다.



둘째, 지구계획(중요지구국토건설 총계획)은 한국의 특정지역개발계획(수도권계획 등)에 상응하는 것으로 정무원이 입안하고 최고인민회의가 승인한다. 지역간 균형발전의 달성을 위해서 북한은 동 · 서 · 북구의 3개 지역으로 나누어 중앙정부가 직접 대규모의 투자를 하는 지구계획을 집행하다. 셋째, 지역계획(지역국토건설 총계획)은 한국의 도종합개발계획에 상응하며 도행정기관이 작성, 도인민회의가 승인한다.



북한 도시계획은 비법정계획으로서 규정하고 있는 법률은 없다. 북한에서 사용되는 도시계획(도시건설 계획이라고도 함)이란 도시영역 안에 건설될 건물과 시설물, 거리와 공장, 녹지 등을 상호 관련 속에서 계획하고 배치하는 것으로 정의하고 있다. 도시계획안에 토지이용과 관련하여 도시영역의 선택, 용도별지역의 배치, 주택소구역계획 등 3가지 내용이 포함되어 있다. 주택소구역은 도시에서 거주지역을 형성하는 기본단위로 주택소구역을 형성하는 기본단위는 규모에 따라 주민 1,000~1,500명 혹은 2,000~ 2,500명을 가진 주택군으로 조직되어 있다. 주택소구역은 4-5개의 주택군으로 형성되며 주택대지, 각종 문화시설부지, 정원, 통로, 기타시설물의 면적이 포함한다.



3.1.2. 토지이용의 분류



(1) 국토계획상 분류



북한의 토지이용에 관해서는 토지관리규정이 있는데 이 규정은 농토를 보존하여 농업생산을 극대화하려는 의지를 표명하고 있다. 국토계획상 토지는 농업용 토지, 산림토지, 주민지구토지, 산업용 토지, 특수용 토지, 수역 토지 등 6가지 분류되어 있다.



(2) 도시계획상 분류



도시지역은 거주지역, 산업지역, 외부교통지역, 창고지역, 공공시설지역, 녹지 6개의 용도지역으로 분류한다. 북한은 아직 원시적인 용도구분에서 벗어나지 못하고 있다. 북한과 같은 경제체제에서 용도지역의 상세 구분이 그다지 의미를 갖지 못하기 때문이다. 도시지역의 용도구분이 도시의 발전과 장래의 토지이용전망에 근거하지 못하고 전 국토에 대한 용도구분과 도시지역에 대한 용도구분이 상호연계를 맺지 못하고 있다.



3.1.3. 토지이용의 규제 현황



북한에는 사적 소유권을 인정하지 않기 때문에 사권의 제한을 통한 토지이용규제는 존재하지 않는다. 북한의 토지법은 국가와 기관에 대하여 토지관리에 대한 책무에 대해서만 규정한다. 토지를 잘 보호관리하고, 알뜰히 다루어야 하고, 토지를 아끼고 사랑하는 의무를 가진다는 선언적 규정만 있을 뿐 토지이용규제에 대하여 따로 규정하고 있지는 않다.



그러나 환경보호를 위한 국토개발 및 입지 규제제도는 있다. 환경보호법은 도시 및 산업입지에 대한 기본원칙을 제시한다. 도시와 마을 형성 및 산업시설의 배치는 환경보호의 원칙 하에 시행되어야함을 규정하고 있다. 환경보호를 위해 '자연환경보호구'와 '특별보호구'를 지정할 수 있으며 이들 보호구내에서는 자연환경보호에 지장을 주는 행위가 금지된다. 주민구역과 공장기업소 사이에는 위생보호구역을 설치하고 상수원보호를 위하여 취수구와 저수지, 배수구주변에는 공장기업소와 건물, 시설물을 건축할 수 없도록 규정하고 있다. 공해기업의 도시외곽 이전, 공해유발 공장기업소나 물동량이 많은 기업의 도심입지가 금지되며 화물수송도로와 철도의 주민구역 관통도 금지된다.



3.1.4. 토지이용의 계획 수립 및 집행절차



북한의 토지이용계획 수립 및 집행절차는 계획수립과 승인에 있어 이원적 성격을 가진다. 즉 전국국토건설 총계획과 중요지구 국토건설총계획의 경우 정무원이 작성하고 최고인민회의가 승인하며 지역국토건설 총계획은 도행정기관이 작성하고 도인민회의 또는 도인민위원회가 승인한다



<표 3> 북한토지제도 및 토지이용체계 (요약)





<계속>





<표 4> 북한토지제도 및 토지이용체계 (계속)





<계속>





북한의 토지이용계획수립과정에 주민참여라는 개념은 없다. 이는 북한의 토지이용계획 입안과 결정이 철저히 공공기관의 전유물이며 토지국유화라는 정치체제 및 경제체제 때문에 나타나는 결과이다. 토지이용계획 제출 및 승인기관으로는 토지이용단체만 가능하고 개인은 불가능하며 토지용도별로 이용계획 및 절차가 서로 다른 특징이 있다.



3.2 북한의 토지이용 현황



북한에서의 토지이용은 국가에 의한 토지관리의 측면에서 규율되고 있는데, 구체적으로는 토지법과 산림법에 규정되어 있다. 북한의 토지는 오직 국가만이 지배할 수 있으며(토지법 제13조 1문), 협동농장 · 국가기관 · 기업소 · 단체 및 공민들은 국가소유 토지를 이용할 수 있다(토지법 제13조 1문).



농업용 토지이용은 북한 정부이래 가장 활발하였으며 최근부터는 토지정리에 전력을 다하고 있다. 북한의 토지정리 및 토지개량사업을 보면 농업의 기계화 및 토지생산성 향상 위한 토지정리사업은 최초로 강원도에서 1998년 9월~1999년 4월 사이에 이루어졌다. 필지당 800평 및 1,000평 규모로 경지정리가 완료되었는데 총 233,800필지의 논밭이 65,000필지로 규격화되었고 새로 생긴 논밭 면적은 1,760ha 정도인 것으로 알려지고 있다. 2차 토지정리사업은 평안북도에서 1999년 10월에 시작하여 2000년 5월에 완료되었다. 이곳에서는 필지당 800평, 1,000평, 1,500평 규모로 정리되었으며 총 531,340필지가 149,384개의 규격포장으로 변화되었다. 3차 토지정리사업은 황해남도 지역에서 2000년 10월~2001년 봄 사이에 실시되었다.5)



<표 5> 토지정리사업 추진실적





북한이 최근부터 가장 관심을 가지고 있는 사업이 개천-태성호 물길공사이다. 이 사업은 1999년 11월 9일 평안남도 개천시 대각리와 남포시 강서구역 태성호간의 관개수로 건설 착공식을 거행하면서 시작된 것이다. 이 사업은 개천시 대각리 대동강에 갑문을 건설하고 태성호까지 수백리 자연흐름 수로를 건설하여 대동강물을 서부지구의 수십 여개 저수지들에 저장하여 평남 개천시, 순천시, 평성시, 숙천군, 평원군, 대동군, 온천군, 증산군, 평양시 및 남포시 일부 지역에 관개용수와 공업용수로 보급할 목적으로 출발하였으며 내년에 완공하는 것으로 추진중이다.6)



이 사업은 양수장 위주 관개체계를 자연적인 흐름으로 관계체계가 마련되는 자연관개체계로 전환하기 위해 시작한 첫 사업이라고 할 수 있다(이정철, 2001). 공사규모도 평남관개의 7배, 기양관개의 5배로서 최대규모의 관개건설이다.



개천-태성호 수로가 완공되면 여러 가지 경제적 효과가 있는 것으로 전망하고있다.① 물문제 해결로 알곡을 30만톤 더 낼 수 있으며(북한, 농업 수리화, 주체 89, 2000)7), ② 수로건설과 병행해 갑문과 수로에 중소형발전소 도 동시에 건설하여 대형 발전소 규모의 전력생산도 가능해지며(평양방송, 2.29) ③ 평안남도와 남포시 등에 설치된 380여개의 양수장과 530여대의 양수기 사용이 필요 없게 되고, 15개의 시, 군 10만ha의 농경지가 혜택을 본다. ④ 양수기와 전동기가 불필요하여 1억 4천kW의 전기를 절약하게 된다는 것이다. 또한 ⑤ 서해갑문 저수지와 인접한 사리원시와 신천군, 재령군, 안악군, 은천군, 은률군, 황주군을 비롯한 황해남북도 및 남포시 곡창지대의 홍수예방 효과가 있고, 그리고 ⑥ 오염되지 않은 대동강물을 식수로 이용할 수 있어 평안남도와 남포시의 식수문제도 해결할 수 있고 공업용수로도 사용이 가능하다고 소개하고 있다(농업 수리화, 주체 89, 2000).



토지정리 이외에 저위생산 토양에 대한 개량사업이 진행되고 있다. 농용석회 시용을 통한 산성토양의 개량, 찰흙객토 등을 통한 벼뿌리 썩는 논 토양의 개량, 냉습 및 누수 논토양에 대한 개량 등이다. 특히 산성토양개량을 위해 1995년부터 일본에서 유효미생물균을 도입 사용하고 있는데 2000년 현재 80만 정보의 농경지에 복합미생물이 보급되어 상당한 성과를 거둔 것으로 알려지고 있다8).



북한은 토지정리 후 지력을 증진시키기 위해서는 퇴비 및 화학비료 투입이 요구되는데 현재도 벼 재배의 경우 화학비료 필요량의 30% 정도밖에 사용하지 못하는 상황에서 정리지역에 대한 화학비료 투입은 거의 이루어지지 못하는 실정이며, 퇴비증산 역시 이모작 확대 등으로 노동력 공급에 어려움이 따르고 있는 것으로 알려지고 있다.



또한 토지정리사업을 위해 필요한 장비 및 에너지가 부족하여 인력을 동원한 비효율적인 경지정리사업이 되고 있다고 한다. 토지정리사업은 그동안 개인 및 현장농장원들이 뙈기논밭을 이용하여 잉여농산물을 생산 및 판매해오던 것을 금지함으로써 최근 경제난 등으로 형성되기 시작하던 개인주의, 자본주의의 싹을 꺾고 있는 것을 판단된다. 산성토양 개량을 위해 농용석회가 필수적인데 북한은 에너지 부족으로 풍부한 석회석광산을 갖고 있음에도 불구하고 이를 개발농용석회를 생산하는데 어려움을 겪고 있다고 한다.



<표 6> 이용형태별 국토면적 (단위 : 정보, %)





4. 환경친화적 토지이용과 남북한 협력방안



4.1 산림지 이용과 황폐화



북한은 고산이 많고 수평적·수직적 기후가 다양하여 식물의 분포가 다양하다. 북한의 산림식물 종수는 1,100여종이며 침엽수가 19종, 활엽수가 136종이 되는 것으로 알려져 있다. 이외에도 700여종의 약용 식물, 200여종의 산채류, 450여종의 공업용 식물 등 경제적으로 유용한 식물이 풍부하다. 가장 식생이 양호한 지역은 양강도와 자강도이다. 그러나 산림자원은 1976년부터 시작한 9백만평의 계단식 밭의 확장으로 황폐화하여 생태계의 파괴까지 우려하고 있다.



그러나 <표 6>에서 보는 봐와 같이 북한은 산림 토지와 농업토지의 이용이 가장 많다. 그러나 북한의 산림은 극도로 황폐화되어 있는 것으로 추정되고 있다. 산림 황폐화의 주원인이 되고있는 식량난과 에너지난은 북한체제의 존립을 좌우하는 중요한 사안으로 대두되고 있으며, 가장 핵심적인 분야로 산림자원의 관리가 연계되어 있다는 사실은, 통일 여부와 관계없이 국토공간의 효율적 이용이라는 측면에서도 북한의 산림황폐화에 대한 대책 마련이 시급한 이유이다.



토지 이용에 관해서 남북한의 환경협력을 사전에 연구할 필요가 있는 이유는 우선 만약 한반도에 급작스런 통일이 온다면 남북한 전체적으로 상당한 혼란을 야기시킬 수 있다는 점에 대비해야 한다는 것이다. 즉 북한 인구의 남한 대도시로의 이동은 구조적 실업문제를 야기 시킬 수 있으며 도시빈민층의 양산, 토지소유 제도의 혼란 및 이용 질서의 혼란, 부동산 투기 등 사회 전체적으로 위기 상황에 직면할 수 있다. 이러한 위기관리를 대비한 국토관리 방안은 크게 네가지로 제안 되었다. 난민 대책, 행정유지 대책, 실업증대 정책, 자연환경보호 대책 등이다.(<표 7> 참조)



<표 7> 위기관리 차원의 국토관리 방안





그러나 여기서 논의하고 있는 방안은 사후적인 방안이며 사전적인 방안은 고려가 되고 있지 않다. 그러므로 본 장에서는 남북한 환경협력을 고려하면서 환경친화적인 토지의 이용방안을 제시하고자 하며 특히 산림의 황폐 방지와 농업용지의 보호에 중점을 두고자 한다.



산림의 이용이 중요한 이유는 북한은 1946년 12월 지하자원·산림·수역의 국유화 법령을 공표 하였으나 1960년대 이후부터 추진한 '4대 군사노선, 1970년대 중반부터 실시한 '자연개조 5대 방침'에 의한 다락밭 개간사업, 그리고 1980년대에 추진된 '새땅찾기 운동'과 '자연개조사업', '어휘새김전투' 등으로 심각한 환경파괴를 가져왔다. 이와 동시에 산업 구조적인 면에서 공업화에 치중한 점과 사회주의 체제가 갖는 시장가격구조의 부재는 북한의 환경을 더욱 악화하게 만드는 원인이 되었다.



북한은 협동농장을 비롯한 산림의 무분별한 연료채취와 다락밭 개발로 많은 산림이 황폐화되었으며 이로 인한 토사유실과 홍수피해방지는 농업에도 직접적인 영향을 미치고 있고 산림황폐로 인한 수원함양기능의 저하와 이로 인한 물부족, 그리고 엄청난 풍수해를 가져오고 있는 것으로 추정된다.



북한의 ha당 평균축적인 40.6㎥이상인 시도는 동북부에 위치한 강원도, 자강도, 양강도, 함경남도, 함경북도 등 비교적 산림면적률이 60%이상인 지역으로 나타났으며 양강도, 함경남도, 함경북도는 남한의 ha당 평균임목축적(43.1ha)보다도 높은 수준이다.



그러나 최근의 FAO 자료에 의하면, 북한의 목재 수요량은 산업용재를 비롯하여 연료재, 농업 및 자재용 목재 등 연간 약 900만 m3에 달하지만, 원목 생산량은 500만 m3(1997년 496.9만 m3)에 불과하여 매년 약 400만 m3이상은 불법 벌채되는 것으로 조사되었다. 예컨대 1970년에서 1997년 사이에 황폐화된 면적 160만 ha 가운데, 사방 사업으로 복구가 시급한 산지는 약 10만 ha이며, 150만 ha의 조림 녹화 사업 면적 가운데, 40만 ha는 연료림을, 110만 ha는 경제림을 조성할 것을 건의하고 있다.



북한지역 산림 황폐화의 원인은 크게 4가지로 나눌 수 있다. (1) 식량증산을 위한 산지개간 정책(자연개조 5대방침, 다락밭 개간사업 등)이 원인이다. 즉 북한에는 약 317~367천 ha의 다락밭으로 개간된 방치산지가 있는 것으로 추정되고 있다9). (2) 무분별한 연료림 채취이다. 1980년대 중반이후 구소련으로부터 무상으로 원조되었던 석유류 공급이 중단되었고, 90년대 들어 대도시를 제외한 대부분의 도시지역까지 임산연료를 사용함으로써 산림의 황페화를 가져왔다. (3) 목재생산을 위한 도/남벌도 원인이다. 북한에서 용재용 목재의 과도한 벌채가 진행되고 있으며 '90년대 초부터 식량수입을 목적으로 중국에 목재를 수출하고 있다. 그 예로 목재수출량이 '90년 14.2천t에서 '96년 405.2천t으로 28배 증가하였다. (4) 기타 광산, 토석 채취 등도 원인으로 지적되고 있다.



이 같은 벌채와 삼림의 황폐화가 지속된다면 산림의 홍수조절 능력은 없다고 보아야 하며 이는 결국 북한이 중점 추진하고 있는 농업용 관개시설확충의 노력을 허사로 만들 수 있다. 통일 후 북한의 산림 면적은 한반도 산림면적의 60.5%를 차지하는 엄청난 자원이 된다는 점을 감안할 때 북한의 산림 황폐화는, 초기황폐화는 농경지 시설 파괴를 초래하고 이는 다시 농업생산 감소 및 식량난 가중을 가져오며 이는 화전의 대두와 남벌 및 연료림 채취의 심화를 가져와 결국에 산림의 황폐화를 다시 가속시키는 악순환을 가져와 북한 경제에 지속적인 악영향을 미칠 것이다.



<표 8> 북한의 토지이용 형태별 이용현황





1995년과 1996년의 엄청난 홍수피해를 입은 서남 평야부의 평안남북도 및 황해 남북도지역은 인구밀도가 높고 농업의존도가 높아 다락밭의 개발로 황폐정도는 심각한 것으로 보도되고 있다.



<표 9> 북한의 산림자원 현황





<표 10> 북한의 행정구역별 산림현황





4.2 남북한 환경 협력방안



국토 연구원(김영봉, 2000)이나 경기개발연구원(이상대, 2000)은 접경 지역10)에서의 남북한 경협 가능성에 대한 보고서를 제출한바 있다. 국토연구원의 연구결과에 따르면 농업용지 공동개발을 제안하면서 비무장지대(총면적 907.03㎢ : 산림 684.79㎢, 농경지 24.95㎢, 초지 184.15㎢, 나대지 0.98㎢, 기타 11.98㎢)의 평야 이용하여 농업을 생산하자는 안이다. 그러나 이 안은 비무장 지대의 환경파괴를 가져올 수 있음으로 신중한 접근이 있어야 할 것이다11).



현재까지 북한지역의 산림복구를 위한 환경협력은 비교적 구체적으로 진행되고 있는 것으로 보이며 중요한 계획을 보면 다음과 같다.



(1) AREP(Agricultural Recovery and Environmental Protection)



계획은 세계식량기구(FAO)와 유엔개발계획(UNDP)이 함께 추진하고 있는 이 사업은 북한의 식량난을 근본적으로 개선하고 훼손된 산림을 복구하기 위해 98년부터 시작되었다. 농사짓는데 절대적으로 부족한 비료 등 농자재 지원사업, 관개시설 개선 등 농업기반의 복원사업, 황폐화된 산림의 복원을 위한 양묘장 복구사업 등이 포함되며, 2002년까지 2억5천만달러의 외부재원이 필요하다.



이 사업이 성공적으로 시행되면 2001년경에는 북한의 식량난이 상당부분 해소될 수 있을 것이며, 북한 정부가 거는 기대도 매우 큰 것으로 판단된다. 한편, 이 사업에는 씨앗생산, 생물농약 개발 등 농림업 부문의 기술개발 사업도 포함되어 있어 남한의 첨단 농업벤처기업과 정부가 합동으로 참여할 수도 있을 것이다.



(2) 동북아 산림포럼의 산림복구사업12)은 북한 산림 황폐화 방지를 위한 국제협력사업으로서 북한 산림복구에 필요한 기술자원 및 인적자원 개발지원, 북한 황폐산림(200만ha)복구시범사업 실행을 추진하는 것으로 양묘장 복원, 연료림 조성, 종자/ 묘목지원, 산림용 비료지원을 중심으로 한다.



산림의 보호를 비롯한 토지이용의 환경협력 방안은 천천히, 장기적인 관점에서 하나씩 풀어나가는 자세가 중요하며, 단기적으로 가시적인 성과를 보여줄 수 있는 것을 추진하는 것이 바람직하다고 보인다. 특히 재정 확보의 경우 정부재정과 개발금융기관을 통해 자금을 마련하고, 중장기적으로는 민간기업, 국제 금융기구와 외국인 직접투자를 유도하는 것이 바람직할 것이다.



4.2.1. 단기 협력방안 (2001년 - 2008년)



북한은 1997년 '생물 다양성 보전 국가 보고서'를 국제 기구에 제출한바 있으며 Agenda 21에도 참여하고 있음으로 민간 차원의 생태계 조사를 위한 인적 교류를 추진하고 멸종위기 야생동물에 대한 조사를 공동으로 추진하는 것이 바람직할 것이다. 구체적인 협력방안으로는 AREP에 양국가 적극 참여하여 관개시설 개선 등 농업기반의 복원사업, 황폐화된 산림의 복원을 위한 양묘장 복구사업 등에 투자하는 것이며 국제사회의 도움을 받도록 유도하는 것이다.



그러므로 경사지의 복구를 위한 토목 공학적인 검토와 하상 수리학적 연구, 지표토양 유실 방지를 위한 토양처리기술 및 사방공사에 대한 선진기술의 습득이 북한으로서는 필요하다. 이러한 점을 고려한다면 남 · 북한 민간 단체 학자를 중심으로 한 남북한 공동 연구 '(가칭)한반도의 물, 나무, 흙 연구회'를 설치 운영할 필요하다고 본다. 이 연구회는 분야별로 전문가를 구성하여 운영하는 것이 바람직하다고 보며 연구도 분야의 특성에 맞도록 하는 것이다.



동시에 황폐화된 산림의 복원을 위한 양묘장의 복구도 중요하다. 그 이유는 묘목의 특성상, 산지에 바로 종자를 파종하여 나무를 키울 수 없으며, 나무를 심을 대상지 가까이에서 2 - 3년 동안 키운 후 조림지에 이식하여 심는 것이 '활착률'을 높일 수 있기 때문이다.



산림의 복원에 관한 한 국제환경기구와의 연대를 하면서 추진하는 것이 효율적이다. 이미 북한은 '생물다양성보전 전략 및 실천계획 수립(National Biodiversity Strategy & Action Plan and Report to the COP) 을 위해 GEF(지구환경 기금)로부터 30만불 지원을 받고 있으며, 묘향산 보전(Conservation of Mount Myohyang) 을 위해 GEF으로부터 73만불 지원을 받으면서 공동노력하고 있다. 농업도 이러한 국제환경기구와의 연대를 통한 협력방안을 적극적으로 모색할 필요가 있다.



물론, 양묘에 필수적인 양수기와 경운기, 소형 손수레 등의 장비지원이 필요하다. 품종의 현지 시험뿐만 아니라 묘목도 북한 지역 특성에 맞는 각종 공동 시험 연구를 추진하여 '현지 적응 시험 사업'을 추진해야 한다. 이러한 공동연구는 (가칭) '한반도 물, 산림, 토지 연구회'에서 임업 기술자와 토목 공학자, 수자원 연구자들간에 필요한 기술과 정보를 상호 교환할 수 있을 것이다13).



다음은 국제기관 및 민간 단체와 공동으로 다양한 형태의 북한 황폐산림복구시범사업을 실행함과 동시에 생태계 공동 연구 조사 실시를 위한 연구 센터 가칭 '한반 도 생태연구 센터'를 설치 운영하는 것이다.



다음은 지금 토지정리사업이 가장 중요한 사업이 되고 있다. 특히 농업 생산 기반사업도 다시 시작되고 있다는 점을 고려할 때 특히 4대 자연개조 사업은 간척사업을 포함하고 있음으로 환경친화적인 간척사업의 개발을 위한 학자들 간의 학술 교류활동을 시작하여야 한다.



다음은 북한도 기후변화협약에 가입하고 있음으로 이에 대한 양국 상호간의 상생 정책을 추진할 필요가 있으며 이는 산림의 복구에 우선적으로 검토되어야 함. 즉 토지이용이나 임업에 의한 온실가스 흡수를 감안한 순삭감(NET) 방식이 본격적으로 논의되고 있음을 고려할 때 북한에 대한 대대적인 조림산업은 남북한 모두에게 이득이 될 것이며 통일에 따른 비용도 상당히 저감할 수 있을 것d다. 이는 국내외 기업에 대한 산림의 복구 투자유인책 마련 및 협약 관련 크레디트의 연계 방안 수립 지원(국내 기업) 및 CDM과의 연계하고 외국기업 대상 투자 혜택 부여 방안 공동 연구하는 것이다.



4.2.2. 중장기 협력 방안(2005년 - 2015년)



통일 후 북한토지의 지적조사, 토지상환조사, 이용실태조사와 함께 각종 사유화 업무를 진행할 기구의 필요성이 예상된다. 뿐만 아니라 북한의 토지를 관리 및 향후 운용계획 등을 수행하기 위하여 종합적인 토지관리기구의 역할은 매우 중요하다. 그러므로 남한 내에 북한의 '국토건설종합 계획(가칭)' 및 국토건설 종합 계획법에 '북한 국토이용계획법(가칭)'을 제정 수립 추진하는 것이 바람직하다고 본다.



동시에 토지 조사. 지적조사 등 현대적 토지 이용을 위한 교육 실시하고 지리정보 시스템, 위성 판독 전자지도의 작성 등을 통한 전문인력의 양성 교육하고 북한 자체적으로 수행할 수 있는 국토조사사업의 수행 방법 공동 연구한다.



마지막으로 경지면적의 확대를 위한 경사지 개간은 토양침식, 농경지 유실 등 많은 피해를 초래하였음으로 산림의 복구를 위한 협력이외에 토목 공학적인 검토와 하상 수리학적 연구 및 사방공사의 공동연구가 필요하다고 본다.



<참 고 문 헌>





주석* 중앙대학교, 산업경제학과 교수



주석1) 한국감정원, 『통일후 북한의 토지문제에 관한 연구』, 1996. 10, pp. 162-163.



주석2) 한국의 국토이용관리법에 상응함.



주석3) 북한 경제포럼, 『 통일에 대비한 북한지역의 효율적 토지관리 방안에 관한 연구』, 2000. 10에서 발췌정리



주석4) 신웅식, "북한의 토지제도" (2), 『경영법무』(53호), 1998. 8.



주석5) 2001년 봄까지 약 5만ha에 대한 토지정리사업이 이루어진 것으로 보고되고 있다.



주석6) 1단계 : 설계 및 수로 101km 건설(4년) / 2단계 : 수로건설사업의 완료(3년) / 3단계 : 통신시스템 설치 및 물관리 자동화 도입(1년 소요)



주석7) 농업 수리화, "리득이 많은 개천-태성호 물길공사," 주체 89, 2000



주석8) 김완배, 『북한의 농정 변화와 향후 전망』 사회주의 농업 개혁의 북한 적용 가능성을 위한 경실련 Workshop 발표 자료, 2001. 8. 29



주석9) 산림의 국유화 과정에서 배정된 약 40만ha의 협동농장림 등 40~50%인 15~20만ha가 다락밭으로 개간되어 심각해진 연료난과 함께 황폐화된 것으로 추정된다.



주석10) 접경지역은 1953년 7월 27일 군사분계선과 그 인접지역을 의미하며, 휴전선 지역과 민통선 북방지역 및 민통선 지역과 인접한 10개 시 · 군으로 구성됨.



주석11) 파주시, 연천군, 철원군 등과 연계하고 남한은 종자, 기계 비료 방충해 방지기술 지원, 북한은 노동력 제공하는 것이다.



주석12) 이돈구, "북한의 산림 현황, 문제점 및 산림복구사업 추진", 1999. 4 참고



주석13) 인공위성자료의 분석에서는 총임목 축적을 1996년 현재 약 343백만㎥로 추정하고 있으며 ha당 임목축적도 40.6㎥ 정도로, 1995년 현재 남한의 ha당 임목축적인 43.1㎥보다 임분상태가 불량한 것으로 나타남.






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